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作为银发经济的重要组成部分，银发消费对经济制度的完善具有重要意义[1]。促进老年人消费不仅是满足老年人日益增长的物质与文化精神生活需要、提高老年人福祉的必然要求，也是扩大内需、发展银发经济、助力宏观经济高质量发展的有效手段。自2000年我国进入老龄化社会以来，随着老年人口规模的快速增长，随着社会保障制度完善和保障水平提升，银发消费在全社会总体消费中的作用日益凸显。国家也持续采取了一系列扩大养老服务供给、促进养老服务消费的政策措施，我国银发消费市场规模持续扩大，一些领域的消费热点正在形成。

当前，我国宏观经济也正面临需求收缩、产能过剩、预期转弱三重压力，在经济增长放缓和收入增长预期转弱的情况下，家庭用于消费的意愿转弱，而压缩老年人“不必要”的开支首当其冲。有学者认为，目前比较突出的误区是错把潜在需求视作有效需求，进而出现对银发市场规模的严重高估[2]。对标“到2035年基本实现社会主义现代化”的战略安排，“十五五”时期是承上启下的关键五年[3]。我国银发消费需求能不能转化成真实发生的消费行为？银发消费对银发经济发展到底有多大的拉动作用？“十五五”时期又该如何进一步优化政策措施，以实现银发供给与需求在更高层次的动态均衡，推动实现银发经济高质量发展？

我国扩大银发消费的政策或可追溯到20世纪80年代，伴随着改革开放的进程和实行社会主义市场经济，我国福利事业实行社会化改革，养老服务逐渐向社会化、专业化、市场化方向发展[4]，从老年人的需求出发成为老龄工作的最重要导向。这一阶段的主要矛盾是养老产品和服务供给不足，老年人需求得不到有效满足。2000年我国进入人口老龄化社会，同年，《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》发布，提出“要培育和发展老年消费市场”“要积极研制开发适合老年人特点的产品和服务项目，引导老年人合理消费，满足老年人不同层次、不同类型的消费需求”。这一时期，国家加大财政投入力度，鼓励社会力量进入养老服务市场，养老机构实行“公建民营”改革。2011年12月，《社会养老服务体系建设“十二五”规划》发布，明确提出“构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会化养老服务体系。

党的十八大以来，我国社会养老服务体系建设进程明显加快。2013年9月国务院出台《关于加快养老服务业发展的若干意见》，强调养老服务业发展“有利于拉动消费、扩大就业，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展”并从“统筹规划发展城市养老服务设施、大力发展居家养老服务网络、大力加强养老机构建设、切实加强农村养老服务”等方面提出了一揽子供给侧结构性改革措施。2016年12月，国务院办公厅进一步发布《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》，全面推进养老服务业“放管服”改革，进一步放宽准入条件、精简行政审批环节、优化市场环境，从土地、财政和投融资改革等方面出台了一系列支持政策。到“十三五”末，我国基本养老保障体系和基本医疗保障体系实现城乡全覆盖，县（市、区）、街（乡镇）、社区（村）三级社会养老服务网络形成，我国养老服务供不应求的矛盾得到有效缓解，社会化养老服务体系实现了“从无到有”进入“从有到优”的高质量发展阶段[5]。

随着老年人口规模快速增加，我国养老服务从满足特定群体的刚性需求拓展到满足全体老年人的普惠型养老需求，以及消费结构升级带来的为老、享老等领域多元化、个性化需求。一些领域出现了产能过剩的现象，供需结构性失衡成为最主要的矛盾，突出表现在养老服务供给效率低、有需求无供给或有供给价格不合理、质量不高等问题[6-7]。为此，2019年9月，国务院办公厅出台《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》，提出“从供需两侧双向发力，既全方位优化养老服务有效供给，又加强养老服务消费支撑保障”，强调“培育养老服务消费新业态、提高老年人消费支付能力”。2024年1月，国务院办公厅发布《关于发展银发经济促进老年人福祉的意见》，将服务对象从老年人扩大到备老人群，统筹布局扩大银发消费，推动银发经济高质量发展。

综上，总结我国扩大银发消费的政策历程和实践探索，经历了从“建立健全社会养老服务体系，保障基本养老需求”到“推进供给侧结构性改革，满足多样化需求”再到“从供需两侧发力发展银发经济，全面提升老年人福祉”的进程。我国扩大银发消费的主要政策进路，一是需求侧激发：持续加大社会保障力度，逐年稳步提升保障水平，加大财政支持与税收优惠力度，从需求和供给两端，对符合条件的老年人和养老供给主体补贴和支持；二是供给侧结构性改革：加大养老服务基础设施建设，扩大供给总量，优化供给结构，提升供给品质，培育适老服务品牌，以供给优化带动消费需求释放；三是消费便利：营造适老化消费场景，推广数字适老化，规范市场秩序，营造良好消费环境，建设老年友好型社会；四是科技赋能：发展智慧养老、远程医疗、AI助老技术等，以科技赋能提高劳动生产率水平，提供更多优质高效服务，进而带动消费需求升级；五是教育认知：开展人口老龄化国情教育，树立积极老龄观、健康老龄化新理念，开展银发消费金融知识普及与反诈骗培训等。在政策和市场的双重作用下，老年人和家庭的支付能力不断提高，养老服务供给主体的负担减轻、可持续运营能力增强，我国银发市场的规模不断提升，消费结构不断升级，一些领域的消费热点正在加快形成。

当前，我国老年人的数量接近美国的总人口，超过世界上绝大多数国家人口总量。2024年年末，我国60岁及以上人口达到3.1亿人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口2.2亿人，占全国人口的15.6%①。从结构上看，“七普”数据显示，2020年我国60—69周岁的低龄老年人口14740万人，占60岁及以上老年人口的比重为55.83%；70—79周岁老年人口8082万人，占比为30.61%；低龄老年人群体收入更稳定、健康状况更优、受教育程度更高、对数字技术的适应能力更强，我国银发消费结构正面临从“生存型”向“享受型”“发展型”的转变。基于上述人口特征，我国扩大银发消费的潜力领域集中在以下四个方面。

“七普”数据显示，我国80周岁及以上老年人口3580万人，占比为13.56%。老年人口预期寿命的延长和疾病谱的转变，使得以往急性传染性疾病的治疗需求逐渐转变为对慢性非传染性疾病带来的康复和长期照护的需求[8]。2021年我国有超过1.9亿老年人患有慢性病②，75%的60岁及以上老年人至少患有1种慢性病，老年人群慢性疾病共患的比例高达43%③。同时，我国失能老年人口规模与占比也趋于上升态势。从现有研究预测来看，我国失能老年人口规模在2035年将达到3424万人，失能老人占老年人口总数比例将提升至7.9%[9]；到2050年，失能老年人口规模将达到5205万人左右，占老年人口总数的13.68%[10]。与此同时，老年家庭照料经济成本持续攀升，从2020年的3027亿元将增至2035年的11676亿元，增长近3倍[9]。失能、失智、高龄老人的长期医养照护需求满足，已成为养老服务体系建设中“刚需中的刚需”“短板中的短板”[10]，也是扩大银发消费必须着力解决的问题。

从老龄化先行国家的经验看，在轻度老龄化时期，老年人的需求主要集中在生活照料等服务上；进入中度老龄化社会，高龄、慢性病、失能风险日益普遍化，对长期照护的需求凸显，与此同时，低龄、活力老年人的旅游、教育、社会参与等多元发展性需求愈发凸显。我国已经整体进入中度老龄化社会，并且低龄老年人口占老年人口比重过半。以老年教育为例，截至2023年4月，全国老年大学（学校）数量达7.6万所，参加学员2000多万人，但在校学员仅占全国老年人口总数的6%[11]，随着20世纪60年代“婴儿潮”出生人口进入老年期，将迎来“集中退休潮”，也必然带来老年教育需求的“井喷”。事实上，老年大学“一座难求”现象已经凸显。再比如，银发旅游人数已占据全国旅游总人数的20%以上，老年文化旅游作为一个融合业态的新亮点。但第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示④，我国仅有9.1%的老年人外出旅游，旅游花费在3000元及以上的老年人占比仅三成，老龄文教旅领域的消费需求还有很大的释放空间。

住房是老年人最基本的养老保障，我国年轻型人口结构下构建的住房制度已不能适应老龄化的需要。一方面，人口老化、住宅老化和社区老化同步发生，老旧小区综合改造、老楼加装电梯、户内适老化改造成为提升老年人生活品质的核心诉求。住建部数据显示，2019年至2023年，全国累计新开工改造城镇老旧小区22万个，加装电梯10.8万部，增设养老、托育等各类社区服务设施6.8万个⑤。另一方面，因追求更高质量生活、异地养老、方便照顾子女（或“老老人”）等导致的“调适性住房需求”上升[12]，并随着老年人口队列更替和“退休潮”到来集中释放。由于不再需要按时上下班，对学区也不再敏感，进而希望环境更好，靠近公园和医院的住房；或者希望从“老破小”置换到更大、户型更好的住房；或者希望“一卖一买”的结余为子女提供经济上的支持；或者希望搬到高龄的父母身边方便照顾，等等；老年人房地产交易需求日益凸显。然而，现行的住房买卖、租赁、物业管理等制度仍存在显著的“老年不友好”情况，交易过程中的中介费用、流转税费成本过高，物业公司提供的服务内容也不能适应人口结构老化带来的需要。

从2017年起，工信部就在全国范围内开展“智慧健康养老应用试点示范工程”，在政策和市场的双重作用下，互联网进一步向老年群体渗透。截至2024年12月，我国网民规模达11.08亿人，互联网普及率达78.6%，其中50岁及以上网民群体占比由2023年12月的32.5%提升至34.1%⑥。人工智能等新一代信息技术在养老领域得到了广泛应用，智能穿戴设备、便携式健康监测设备等新产品不断涌现，不仅为老年人提供了更加便捷、高效的服务，还能通过平台进行数据分析，为老年人提供更加精准、个性化的服务。例如：通过线上平台提供家庭医生服务，通过智慧健康生活照护管理系统提供助餐、助浴、助洁等生活照护服务；通过网上社区、网络游戏提供文体娱乐服务；通过老年大学线上平台、老年社团提供老年教育服务等。养老机器人成为新宠，以术后护理机器人为例，从技术逻辑上围绕“智能康养数据平台支持”已经可以提供“卧床护理（术后初期）—辅助站立（康复早期）—智能助行（康复中期）—居家康复（康复后期）”整体解决方案。

新时期，我国银发经济的发展必然将从“政府主导的事业发展”阶段，转向“事业和产业协同发展”的新阶段，其业态发展也将从“以养老服务为主体”的养老产业，转向“养老、为老、享老、备老”的多业态发展新格局。综合国际经验与中国国情，按照“需求激活—供给优化—技术赋能”逻辑进行系统梳理，在供给、需求和制度层面协同发力，让居民“能消费、敢消费、愿消费”，形成服务消费和商品消费共同发展、相互促进的新局面。

提高银发群体收入水平是扩大内需的基础，党的二十届三中全会已经对“健全社会保障体系”做出全面部署，强调“健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金”，并对发展多层次多支柱养老保险体系等做出具体安排，为持续、稳步提升银发族的支付能力奠定了坚实的制度保障，在全面落实各项改革措施的基础上，应充分发挥地方的积极性、能动性，大力发展地方特色银发经济，千方百计鼓励老年人灵活就业、自主创业、提供技能服务，增强老年人及其家庭的内生发展动力和可持续发展的能力。

中国银发市场规模大小不仅取决于老年人与准老年人口规模，更取决于老年人与准老年人口的消费偏好、消费习俗与消费能力[2]。当前，我国老年人资产以不动产为主，流动性差，住房资产变现难，消费释放受限；财务知识缺乏、缺少合适的金融工具；对未来健康、养老支出不确定性强导致“预防性储蓄”过多、消费意愿偏弱。由此，需要完善养老金体系、创新住房金融工具，持续扩大老年人和备老人群的消费能力。比如，探索开展“以房养老”反向抵押贷款等产品，引导银行等机构开发老龄专属理财、保险、信贷服务，完善不动产变现、租售结合等资产转化机制，释放家庭金融与住房等沉淀资产。

老年人消费场景不仅指消费市场的布局，还涉及与消费活动相关社会条件的有效支持，需要通过多种要素（如生活设施、文化场景布置、产品或服务供给主体的宣传）的协同配合，才能有效完成。作为现代城市消费的重要载体，传统的城市商业综合体（商圈）已经不能适应老龄化社会需要。工作日白天通常是客流“闲时”，周末年轻人络绎不绝，这与中老年人偏好错峰出行的消费习惯形成天然互补，工作日可以成为中老年人悠闲漫步的场所，时段互补性为盘活闲置资源、提高运营效率、释放银发消费提供了可能。为此，应通过业态调整、适老化空间改造、服务升级和社交场景营造，重新焕发传统商业综合体（商圈）的活力。此外，随着技术的进步，以互联网为基础、大数据为支撑、人工智能为辅助的线上消费市场正逐渐“侵蚀”线下消费的市场空间，消费关系亦逐步发生变化，从线下“物理空间”主导转换至由线下与线上“物理空间+虚拟空间”并存[13]。为此，应强化数据治理，保护银发族的数据隐私，完善线上消费权益保护机制和快速维权通道，沿着“消费即服务”（Consumption as a Service）的着力方向，营造良好的数字消费环境。

提高对养老、医疗的公共保障，减轻代际压力，能增强家庭当前的消费倾向。政策目标要从家庭的自我保障转向由社会与政府共同支持，从减轻家庭生育、养育、教育、养老负担，逐步拓展到重构家庭价值、促进家庭功能发挥、增强家庭发展能力，全面构建科学完备的家庭支持政策体系，以代际共融提升家庭整体消费意愿。要进一步聚焦家庭中核心成员的需求满足，注重发挥家庭和老年人的主体性、基础性作用，增强政策的包容性和韧性。应健全家庭照护者支持政策，从经济支持、时间支持、技术支持、公共服务支持和女性保护等多方面构筑全面支持体系，避免经济支持单兵突进。尤其应当注重政策中的性别视角，鼓励男性更多地参与育儿、养老照护，保护女性在怀孕和生育期间的工作机会，平衡工作和家庭生活，降低因为生育而对女性职业发展带来的不利影响，营造家庭友好、年龄友好、性别友好的社会文化氛围，夯实家庭经济基础，提高家庭整体消费意愿，释放家庭消费潜能。

完善老龄科技创新体制机制，加快老龄数据基础设施建设，加大老年科技产品研发、推广应用的力度，健全常态化监管制度，以供给侧优化推动银发消费升级。出台支持政策，将数字技能培训纳入老年教育体系，鼓励社会组织、科技企业、志愿服务组织等参与数字技能培训；开发和推广应用自适应学习系统，多管齐下解决老年人和养老从业人员的数字鸿沟，提高其自我学习能力，化解银发族线上消费中的技术困难，便利数字时代银发族消费。前瞻性研究和谋划人工智能时代的法律法规，按照不同的养老服务应用场景，建立健全人工智能技术应用中的安全隐私保护法律法规，明确人工智能技术应用开发、使用、管理、监督等过程中的隐私保护义务和责任，保护老年人的隐私权，解决人机交互中的伦理问题，推动更多人工智能技术在养老领域的应用和普及，让老年人敢于消费、放心消费。

（中国农业科学院硕士研究生陈淏玉对本文亦有贡献）

① 国家统计局官网，王萍萍：人口总量降幅收窄 人口素质持续提升，2025年1月17日，https://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202501/t20250117_1958337.html，2025年6月15日。

② 全国人民代表大会官网，国务院关于加强和推进老龄工作进展情况的报告，2022年8月31日，http://www.npc.gov.cn/npc//c2/c30834/202208/t20220831_319086.html，2025年6月15日。

③ 人民政协网官网，2023年7月24日，60岁以上患慢性病的老人占比75% 需关注慢性病和感染性疾病“双重威胁”，https://www.rmzxw.com.cn/c/2023-07-24/3382869.shtml，2025年6月15日。

④ 中国老龄科学研究中心官网，第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报，2024年10月17 日，http://www.crca.cn/index.php/19-data-resource/life/1117-2024-10-17-08-01-05.html，2025年6月15日。

⑤ 中华人民共和国中央人民政府官网，近五年全国新开工改造老旧小区22万个，2024年5月22日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6952738.htm，2025年6月15日。

⑥中国互联网络信息中心官网，第55次中国互联网络发展状况统计报告，2025年1月17日，https://www.cnnic.net.cn/NMediaFile/2025/0428/MAIN17458061595875K4FP1NEUO.pdf，2025年6月15日。

参考文献：

[1] 原新：银发消费趋向享乐型、智能化，人民论坛，2021年第4期。

[2] 陈友华：银发经济：概念、特点与规模，人口与经济，2024年第6期。

[3] 刘尚君：高质量发展背景下的人口老龄化应对——论“十五五”时期我国积极应对人口老龄化的战略重点，人口与发展，2024年第5期。

[4] 黄石松、胡清：发展银发经济的战略设计、焦点难点及路径优化，新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2025年第2期。

[5] 陆杰华、冯雨欣：“十五五”时期深化养老服务改革发展的总体走向、现实困境及其实践路径，江西师范大学学报（哲学社会科学版），2025年第2期。

[6] 周坚、邓绮琳：医养结合养老服务“供需错配”问题研究，卫生经济研究，2019年第10期。

[7] 张颖熙、金书行、陈婷：政府、市场、技术协同驱动银发经济高质量发展的机制与路径，价格理论与实践，2025年。

[8] 葛延风、王列军、冯文猛、张冰子、刘胜兰、柯洋华：我国健康老龄化的挑战与策略选择，管理世界，2020年第4期。

[9] 成前、李月、王伟进、张许颖：中国老年人口健康状况及其家庭照料需求预测，人口学刊，2024年第5期。

[10] 王金营、李天然：中国老年失能年龄模式及未来失能人口预测，人口学刊，2020年第5期。

[11] 吴玉韶、李晶：学习是最好的养老：老龄社会背景下老年学习服务体系建构，人口研究，2025年第2期。

[12] 唐钧：老年居家服务的基本概念与认识误区，社会政策研究，2021年第4期。

[13] 曲绍旭：银发消费空间的治理路径探索，家政学刊，2024年第3期。